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在“海洋強(qiáng)國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”“海洋命運(yùn)共同體”“海洋生態(tài)文明”等戰(zhàn)略藍(lán)圖疊加下，海洋已由戰(zhàn)略空間上升至新時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，發(fā)展海洋旅游作為具有“柔中寓剛、以柔克剛”的重要海洋柔性戰(zhàn)略，被賦予新的時(shí)代意義、內(nèi)涵與使命。

近年來，我國(guó)海洋旅游相關(guān)政策陸續(xù)頒布和實(shí)施，充分釋放出國(guó)家高度重視和持續(xù)支持海洋旅游發(fā)展的政策信號(hào)，指引、推動(dòng)和規(guī)范海洋旅游發(fā)展的階段目標(biāo)、主要任務(wù)與重點(diǎn)領(lǐng)域。系統(tǒng)梳理海洋旅游政策體系的演進(jìn)歷程、內(nèi)在邏輯和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，有助于為促進(jìn)海洋旅游發(fā)展制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化提供思路、方法和路徑，對(duì)加快構(gòu)建體現(xiàn)中國(guó)本土特色的更高水平海洋旅游政策體系具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

旅游政策是政府為促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展所制定和實(shí)施的一系列法律法規(guī)、規(guī)章制度、辦法措施以及旅游業(yè)管理的依據(jù)和準(zhǔn)則，其變遷與演化是資源配置的行政化轉(zhuǎn)向行政權(quán)力制約下的資源配置市場(chǎng)化過程。

已有文獻(xiàn)對(duì)旅游安全、鄉(xiāng)村旅游、紅色旅游等旅游政策的發(fā)展歷程與演進(jìn)特征進(jìn)行了深入探討。在海洋旅游政策領(lǐng)域，研究主要關(guān)注國(guó)際旅游島政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、商品房均價(jià)、旅游業(yè)國(guó)際化水平等的影響，并探究了離島免稅政策對(duì)旅游需求與消費(fèi)的積極效應(yīng)，但針對(duì)海洋旅游特定情境的政策研究仍較為薄弱。

海洋旅游是依托立體海洋空間開展旅游活動(dòng)的總和，涉及濱海、海島、海上、海底和遠(yuǎn)洋等空間范疇。這決定了海域與陸域旅游地在自然資源、生態(tài)環(huán)境、地域空間與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等要素之間存在諸多差異，亟待構(gòu)建更具針對(duì)性和指導(dǎo)性的海洋旅游政策體系。此外，基于政策工具視域下的海洋旅游政策研究還較為鮮見，通過系統(tǒng)性梳理政策工具的使用狀況，能夠客觀識(shí)別政府政策措施和手段的使用偏好特征。

基于此，本文以 1995年以來中央層面海洋旅游政策文件研究樣本，探索構(gòu)建“政策演進(jìn)歷程-政策外部結(jié)構(gòu)-政策工具選擇”三維一體的政策分析框架，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法，刻畫不同階段海洋旅游政策的時(shí)代重點(diǎn)與變遷邏輯，探尋政策發(fā)布數(shù)量、主體和形式的特征規(guī)律，識(shí)別政策工具分布及實(shí)施偏好，以系統(tǒng)揭示海洋旅游政策變遷的階段性特征和演化規(guī)律，新時(shí)期中國(guó)海洋旅游政策體系制定和完善提供決策參考。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）海洋旅游政策三維分析框架

基于政策的基本結(jié)構(gòu)、內(nèi)容范疇及其多維性特征，文章綜合借鑒鄒永廣 、姚旻等、李明等的研究思路和方法，構(gòu)建三維一體的中國(guó)海洋旅游政策分析框架（見圖 1）。

圖1 中國(guó)海洋旅游政策分析框架 圖源：閩地海文公眾號(hào)

1、X維度：政策演進(jìn)歷程

海洋旅游發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性工程，其政策目標(biāo)、內(nèi)容體系和實(shí)施重點(diǎn)圍繞不同發(fā)展階段需求發(fā)生變遷。文章結(jié)合中國(guó)海洋旅游發(fā)展實(shí)際，參考國(guó)家重要戰(zhàn)略、政策大事件等標(biāo)志性事件，以2007、2012 和2017年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為階段劃分依據(jù)，將演進(jìn)歷程劃分為四個(gè)階段，并運(yùn)用內(nèi)容分析法識(shí)別政策變遷的時(shí)代重點(diǎn)、目標(biāo)定位等階段特征。

2.Y 維度：政策外部結(jié)構(gòu)

從政策發(fā)布數(shù)量、主體、形式多元統(tǒng)計(jì)視角整體上揭示海洋旅游政策的外部結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及其全貌。其中，政策發(fā)布數(shù)量能夠反映政府關(guān)注和重視程度；發(fā)布主體是指政策文件制定與頒布的有權(quán)國(guó)家機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能部門，反映政策制定或執(zhí)行中的關(guān)注傾向、機(jī)構(gòu)間合作程度及其運(yùn)行特征；發(fā)布形式反映政策文件的權(quán)威性和執(zhí)行力度等特征，是評(píng)判政策法律效力高低的有效渠道。為從時(shí)間維度上識(shí)別政策部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)和政策力度的演進(jìn)趨勢(shì)，文章分別依據(jù)執(zhí)行主體涉及中央部委數(shù)量和文件形式及行政權(quán)力高度的賦值評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)將政策聯(lián)合度和政策力度賦值1-5分。

3.Z維度：政策工具選擇

政策工具是指政府實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)所運(yùn)用的用于推動(dòng)政策內(nèi)容實(shí)施與提高政策有效性的方法、手段和實(shí)現(xiàn)機(jī)制的集合，在推動(dòng)政策客體發(fā)展時(shí)發(fā)揮戰(zhàn)略性導(dǎo)向作用。

根據(jù)政策調(diào)整對(duì)象的不同，政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型，該政策工具理論提倡轉(zhuǎn)變政府職能、重視市場(chǎng)作用、突出供需平衡的調(diào)試，因其科學(xué)性、解釋力和可操作指南性在政策研究中應(yīng)用廣泛。海洋旅游政策內(nèi)容具有宏觀性和社會(huì)性，政府的強(qiáng)制性作用有所弱化，這與該政策工具分類理念相似。

基于此，海洋旅游政策工具可劃分為三大類型。其中，供給型政策工具是指政府以調(diào)整海洋旅游供給為主要對(duì)象，從人力、科技、物力、財(cái)力等生產(chǎn)要素投入給予直接支持，保證產(chǎn)業(yè)要素充分供給以推動(dòng)海洋旅游發(fā)展；需求型政策工具是指政府以調(diào)整海洋旅游需求為主要對(duì)象，減少發(fā)展中存在的不確定性和產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的阻力，培育和激發(fā)消費(fèi)市場(chǎng)活力以拉動(dòng)海洋旅游發(fā)展；環(huán)境型政策工具是指政府為保障海洋旅游有序發(fā)展而營(yíng)造良好政策環(huán)境，主要通過規(guī)劃、稅收、金融、法規(guī)等宏觀調(diào)控影響海洋旅游發(fā)展，具體類型及內(nèi)涵如表1所示。

表1 中國(guó)海洋旅游政策工具內(nèi)涵 圖源：閩地海文公眾號(hào)

（二）海洋旅游政策樣本選擇及編碼

1.政策樣本選擇

北大法寶法律數(shù)據(jù)庫具備政策內(nèi)容的全面性和權(quán)威性，分類的科學(xué)性和實(shí)用性，檢索技術(shù)的先進(jìn)性和高效性。文章根據(jù)“海洋旅游”“濱海旅游”“海島旅游““游艇旅游““郵輪旅游”“海上旅游”“旅游島”等關(guān)鍵詞于該數(shù)據(jù)庫中對(duì)標(biāo)題和全文進(jìn)行檢索，并以《海洋旅游政策大事記》列出的有關(guān)政策文件作補(bǔ)充來提高樣本查全率，由此得到時(shí)間跨度從平臺(tái)收錄至今（1995-2022年）的初始政策樣本。

鑒于海洋旅游政策文件的可得性、代表性和可比性，同時(shí)確保政策內(nèi)容契合主題，文章僅選擇中央層面頒布實(shí)施的政策，并剔除回函、批復(fù)等沒有實(shí)質(zhì)性政策內(nèi)容的非正式?jīng)Q策類政策文件和籠統(tǒng)提及“海洋旅游”的文本和特定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類政策。最終梳理出有效政策樣本178份，構(gòu)建主要數(shù)據(jù)字段涵蓋政策名稱、文件類型、發(fā)布部門、發(fā)文時(shí)間、政策全文在內(nèi)的海洋旅游政策文獻(xiàn)庫，并將標(biāo)題中含“海洋旅游”“旅游““海洋”等關(guān)鍵詞的政策文件分別劃分為專門政策、行業(yè)發(fā)展政策、海洋專項(xiàng)政策，其余劃分為其它相關(guān)政策。

2.政策文本編碼

根據(jù)政策工具理論，文章運(yùn)用扎根理論從文本信息中歸納提取的思想對(duì)海洋旅游政策樣本進(jìn)行編碼、歸類與頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，將文本內(nèi)容分析基本單元界定為每份政策樣本中具體的政策條文，并按照“政策編號(hào)-條款號(hào)-政策工具”格式進(jìn)行單元編碼歸類，由此從 178 份文件中共獲取 732 條政策條文編碼。

二、研究結(jié)果與分析

（一）海洋旅游政策演進(jìn)歷程維度分析

海洋旅游政策呈現(xiàn)明顯的階段性特征，表現(xiàn)為從欠缺到逐漸完善、類型單一到多樣化發(fā)展、宏觀指導(dǎo)到專門化提升、主題要素不均衡到趨于均衡的轉(zhuǎn)變過程。

1.起步發(fā)展與政策孕育期（1995-2006年）

自20世紀(jì)90年代起，沿海地區(qū)積極開發(fā)海洋旅游資源，先后將海洋旅游業(yè)作為海洋產(chǎn)業(yè)的重要構(gòu)成予以先行發(fā)展，濱海休閑觀光旅游逐漸興起。在此期間，海洋旅游開始得到相關(guān)部門關(guān)注，但政策形式以結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)政策為主，政策內(nèi)容較為籠統(tǒng)，且尚未形成面向海洋旅游發(fā)展的專門政策。

1996年，《中國(guó)海洋21 世紀(jì)議程》明確提出“要重點(diǎn)發(fā)展海洋旅游產(chǎn)業(yè)”，標(biāo)志著我國(guó)海洋旅游政策的正式實(shí)施。此后，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法（1999年修訂）》等海洋環(huán)境相關(guān)政策文件的頒布實(shí)施，為海洋特別保護(hù)區(qū)、海濱風(fēng)景區(qū)的旅游發(fā)展提供生態(tài)環(huán)境保障。

2001年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》出臺(tái)后，海洋功能區(qū)劃制度開始正式實(shí)施，次年《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》將旅游區(qū)劃定中國(guó)管轄海域十種主要海洋功能區(qū)之一，并提出“加強(qiáng)自然景觀、濱海城市景觀和旅游景點(diǎn)的保護(hù)”等系列舉措，孕育了保障海洋旅游用地、用海的政策基礎(chǔ)，對(duì)于“實(shí)現(xiàn)海洋資源、環(huán)境的可持續(xù)利用和海洋事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展”意義重大。2003年《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》將濱海旅游列為予以重點(diǎn)發(fā)展的支柱性海洋產(chǎn)業(yè)，該時(shí)期“海洋旅游資源開發(fā)與保護(hù)”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點(diǎn)。

2.探索引導(dǎo)與政策蓄勢(shì)期（2007-2011年）

2007-2011年，中國(guó)海洋旅游實(shí)現(xiàn)了海岸、海上、海底和海島等多層次、多方位的資源開發(fā)和利用，系列富有特色、娛樂性強(qiáng)、參與性強(qiáng)的海洋旅游產(chǎn)品體系初步形成。

在此期間，海洋旅游政策基礎(chǔ)面向不斷變化的生產(chǎn)實(shí)踐需求不斷增強(qiáng)，在旅游行業(yè)和海洋專項(xiàng)政策的關(guān)注下，政策多樣化提升、覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，新興海洋旅游業(yè)態(tài)成為主要政策關(guān)注。2007年《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見》“將郵輪游艇、海洋旅游、遠(yuǎn)洋旅游作為重要新興業(yè)態(tài)予以重點(diǎn)關(guān)注”，2009年《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》和《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》為促進(jìn)我國(guó)海島海洋旅游、郵輪游艇等業(yè)態(tài)發(fā)展提供方向指引。2010年，“陸海統(tǒng)籌”被首次寫入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，標(biāo)志著中國(guó)向海拓展的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，且“濱海旅游”也被首次提及，要求“積極發(fā)展濱海旅游產(chǎn)業(yè)”。同年離境退稅、離島免稅政策先后開始試點(diǎn)實(shí)施，有效帶動(dòng)海南國(guó)際旅游島免稅業(yè)的快速發(fā)展和國(guó)際影響力的提升。2011年，國(guó)務(wù)院先后批復(fù)山東半島、浙江、廣東、福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，正式確立海洋旅游的海洋經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)地位。該時(shí)期“積極發(fā)展濱海旅游產(chǎn)業(yè)”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點(diǎn)。

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3.全面推進(jìn)與政策紅利期（2012-2016年）

2012-2016年，中國(guó)海洋旅游形成了集科普教育、海上運(yùn)動(dòng)、休閑娛樂、觀光游覽等功能于一體的現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)體系，以及渤海灣、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、海峽西岸旅游帶和海南旅游區(qū)的“四帶一區(qū)”發(fā)展格局。

在此期間，中國(guó)海洋旅游政策密集出臺(tái)，政策性質(zhì)、定位和專門化程度顯著提升，推進(jìn)海洋旅游特色發(fā)展、市場(chǎng)開拓、精品打造和國(guó)際化發(fā)展。2012年，《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出打造“各具特點(diǎn)的濱海黃金旅游帶”，黨的十八大提出實(shí)施“海洋強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略，明確了海洋旅游的柔性強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略定位；

2013年，原國(guó)家海洋局和原國(guó)家旅游局簽署《關(guān)于推進(jìn)海洋旅游發(fā)展的合作框架協(xié)議》，把發(fā)展海洋旅游作為建設(shè)海洋生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)興海富民以及推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)合作辦好“中國(guó)海洋旅游年”。

2016年，中國(guó)旅游業(yè)首項(xiàng)國(guó)家重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確“大力發(fā)展海洋及濱水旅游”并出臺(tái)系列具體指導(dǎo)意見，對(duì)海洋旅游全面發(fā)展具有重要里程碑意義。

同時(shí)，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》《平潭國(guó)際旅游島建設(shè)方案》等政策出臺(tái)也旨在提升我國(guó)海洋旅游目的地國(guó)際影響力。該時(shí)期“建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的濱海旅游目的地”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點(diǎn)。

平潭國(guó)際旅游島  圖源：平潭融媒體

4.提質(zhì)升級(jí)與政策深化期（2017-2022年）

2017-2022年，中國(guó)海島大花園、美麗海灣、世界級(jí)海洋旅游目的地建設(shè)全面展開，發(fā)展方向日趨品質(zhì)化、內(nèi)涵化和國(guó)際化，各地積極響應(yīng)“以文塑旅，以旅彰文”號(hào)召，深度融合海絲文化、海防文化、民俗文化等，開發(fā)富有海洋文化底蘊(yùn)的特色旅游產(chǎn)品體系。海洋旅游政策圍繞提質(zhì)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)集群打造，呈現(xiàn)內(nèi)容深化、層次完整、功能全面、領(lǐng)域融合的政策格局。

2017年，黨的十九大提出“中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，此后深化海洋旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、挖掘旅游消費(fèi)潛力、促進(jìn)旅游品質(zhì)提升成為政策關(guān)注點(diǎn)。同年，原國(guó)家旅游局印發(fā)《濱海旅游度假區(qū)海洋環(huán)境預(yù)報(bào)技術(shù)導(dǎo)則》等3項(xiàng)技術(shù)文件，濱海旅游度假區(qū)、海水浴場(chǎng)海洋預(yù)報(bào)服務(wù)品質(zhì)和旅游體驗(yàn)質(zhì)量提升提供指南。2020年，《橫琴國(guó)際休閑旅游島建設(shè)方案》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》等國(guó)家戰(zhàn)略部署接連出臺(tái)，全方位保障海洋旅游消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)與具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的海洋旅游服務(wù)體系構(gòu)建，推動(dòng)了航運(yùn)產(chǎn)業(yè)集群和旅游產(chǎn)業(yè)集群的交融。該時(shí)期“打造世界頂級(jí)的海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群”是海洋旅游政策體系的關(guān)注重點(diǎn)。

圖2 1995年以來中國(guó)海洋旅游政策演進(jìn)歷程 圖源：閩地海文公眾號(hào)

（二）海洋旅游政策外部結(jié)構(gòu)維度分析

1.政策發(fā)布數(shù)量特征與演變

圖3 中國(guó)海洋旅游政策發(fā)布數(shù)量分布與政策聯(lián)合度、政策力度得分

如圖3所示，政策發(fā)布數(shù)量與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施及“五年規(guī)劃”政策出臺(tái)保持同步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)但專門文件占比低（僅2.81%），涉及的相關(guān)法律條文多分布于旅游行業(yè)文件、海洋專項(xiàng)文件及其他相關(guān)文件的法規(guī)中，且政策內(nèi)容多以宏觀政策指導(dǎo)為主，海洋旅游政策體系建設(shè)的系統(tǒng)性、銜接性和操作性有待提升。

2.政策發(fā)布主體特征與演變

海洋旅游政策發(fā)布主體由單部門介入到多部門協(xié)同的趨勢(shì)不斷加強(qiáng)（見圖3），共涉及38個(gè)部門和單位（變更的部門和機(jī)構(gòu)合并處理）（見圖4），整體呈現(xiàn)隨聯(lián)合發(fā)文比例提高而逐漸增多的多元化特征，但多部門聯(lián)合發(fā)布的政策文件數(shù)量?jī)H占 21.5%，表明政策聯(lián)合決策的程度不高。其中，國(guó)務(wù)院（辦公廳）、自然資源部（含原國(guó)家海洋局）、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)和文化和旅游部（含原國(guó)家旅游局）制定的政策文件數(shù)量最多（占比 48.3%），由全國(guó)人大、中共中央（辦公廳）和國(guó)務(wù)院（辦公廳）等行政級(jí)別較高的主體參與發(fā)布的政策文件數(shù)占總政策數(shù)量中等（占比 30.9%）。

圖4 中國(guó)海洋旅游政策發(fā)布主體狀況 圖源：閩地海文公眾號(hào)

3.政策發(fā)布形式特征與演變

海洋旅游政策力度與政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)同步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（見圖3），涵蓋多樣化類型（見表2），但多為意見、通知、公告等低級(jí)別支持性政策（占比達(dá) 82.58%），而法律、條例等強(qiáng)有力的監(jiān)管政策略顯不足（權(quán)威級(jí)別法律僅有3件，且尚未頒布任何相關(guān)條例），反映了政策整體權(quán)威性、規(guī)范性和強(qiáng)制性仍然相對(duì)偏弱。因?yàn)榈图?jí)別政策主要以宏觀層面引導(dǎo)和統(tǒng)籌為主，往往缺乏對(duì)相關(guān)部門工作任務(wù)、職責(zé)與邊界的有效監(jiān)督與反饋，較為“溫和”，如意見形式的政策內(nèi)容較為抽象、模糊且多具備靈活性，通知、公告作為一種告知性文件內(nèi)容較為具體但效力較低，使得政策實(shí)行效果和政策實(shí)際力度差強(qiáng)人意。

中國(guó)海洋旅游政策發(fā)布形式特征 圖源：閩地海文公眾號(hào)

（三）海洋旅游政策工具選擇維度分析

文章對(duì)政策工具選擇維度和政策演進(jìn)歷程維度進(jìn)行交叉分析，形成二維分布矩陣。如表3所示，在政策總體樣本中，環(huán)境型、需求型、供給型政策工具占比分別為 52.5%、31%、16.5%，存在“環(huán)重、需中、供弱”的失衡特征。在不同階段，環(huán)境型政策工具的使用均處于絕對(duì)領(lǐng)先地位。具體而言：

表3 政策條文在政策工具類型上的分布 圖源：閩地海文公眾號(hào)

續(xù)表3 政策條文在政策工具類型上的分布 圖源：閩地海文公眾號(hào)

1.環(huán)境型政策工具

從工具構(gòu)成角度看，目標(biāo)規(guī)劃的使用比例最大，表明政府傾向于通過政策指引海洋旅游發(fā)展的方向和重點(diǎn)，但多數(shù)目標(biāo)規(guī)劃仍然不夠具體、缺乏針對(duì)性發(fā)展規(guī)劃及專門性政策內(nèi)容。其次是法規(guī)管制，為海洋旅游健康、有序發(fā)展提供重要法律依據(jù)。再次，策略性措施，休假制度、落地免簽制度、宣傳推廣等策略性措施成為政府推動(dòng)海洋旅游發(fā)展進(jìn)程的主要舉措。

相對(duì)而言，環(huán)境型政策工具使用率較低。環(huán)境保護(hù)和安全保障政策工具的重視與海洋旅游地的生態(tài)環(huán)境脆弱性、氣候條件和自然災(zāi)害不確定屬性相關(guān)，規(guī)定旅游區(qū)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及系列環(huán)境監(jiān)督檢測(cè)要求，并設(shè)立應(yīng)急預(yù)案、海洋氣象和海洋災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警等，是政府保障海洋生態(tài)環(huán)境和旅游安全的重要手段；用地用海是海洋旅游項(xiàng)目建設(shè)的重要保障，提供海域海島、海洋國(guó)土、低空空域的優(yōu)先使用權(quán)是海洋旅游發(fā)展的先決條件；政府在金融支持和稅收優(yōu)惠方面的重視程度不足，金融產(chǎn)品的專門性和多樣性薄弱難以支撐海洋旅游發(fā)展前期的資金需求，且現(xiàn)有稅收優(yōu)惠措施多為游客離島免稅優(yōu)惠，而對(duì)于企業(yè)稅收優(yōu)惠則較少提及。

2.需求型政策工具

 從工具構(gòu)成角度看，使用最多的是消費(fèi)市場(chǎng)，政府通過完善產(chǎn)品供給、豐富郵輪航線、提升服務(wù)質(zhì)量、打造旅游品牌，結(jié)合海洋文化特色打造國(guó)際精品旅游線路、產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)，成為積極培育和開拓國(guó)內(nèi)外消費(fèi)市場(chǎng)等主要途徑。

其次是海外交流，多集中于國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒、粵港澳合作和國(guó)際交流等方式，為世界級(jí)海洋旅游目的地建設(shè)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升謀發(fā)展。建立海外合作、加強(qiáng)國(guó)際交流，仍是今后需要考慮的政策重點(diǎn)。

再次是試點(diǎn)示范，截至 2022年，中國(guó)形成了集郵輪游艇旅游、海島旅游、文物保護(hù)、研學(xué)旅行、全域旅游、醫(yī)療旅游、休閑漁業(yè)等先行區(qū)和示范區(qū)于一體的多類型、全方位的試點(diǎn)示范體系，旨在打造系列符合國(guó)民海洋旅游需求的優(yōu)質(zhì)示范基地。但是，政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制的使用很少，未來需要通過加強(qiáng)政府采購、放寬貿(mào)易管制、凝聚社會(huì)力量等途徑為海洋旅游發(fā)展?fàn)I造積極的市場(chǎng)環(huán)境。

圖片

舟山郵輪港效果圖 圖源：舟山群島旅游公眾號(hào)

3.供給型政策工具

從工具構(gòu)成角度看，使用最多的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府重點(diǎn)關(guān)注構(gòu)建完善的水陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)體系、智慧旅游服務(wù)體系，景觀保護(hù)與修復(fù)體系和綜合旅游配套體系夯實(shí)基礎(chǔ)，郵輪游艇碼頭泊位的建設(shè)和支持也為發(fā)展郵輪旅游和游艇旅游提供了強(qiáng)可進(jìn)入性條件。其次是公共服務(wù)，公共交通、文化服務(wù)、醫(yī)療救助等公共服務(wù)覆蓋范圍的擴(kuò)大及支持以構(gòu)建更加完備的社會(huì)保障體系等政策，為推動(dòng)海洋旅游發(fā)展提供保障。但是，技術(shù)支持、人才培養(yǎng)、資金投入等的政策工具支持不足，在一定程度上約束了海洋旅游的發(fā)展空間。

三、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

文章構(gòu)建了“政策演進(jìn)歷程-政策外部結(jié)構(gòu)-政策工具選擇”三維一體的政策分析框架，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法剖析了 1995-2022年中國(guó)海洋旅游政策體系變遷的階段特征、內(nèi)在邏輯與發(fā)展規(guī)律。

（1）從政策演進(jìn)歷程來看，中國(guó)海洋旅游政策體系圍繞海洋旅游發(fā)展實(shí)踐需求不斷發(fā)展和變遷，并表現(xiàn)為從欠缺到逐漸完善、從類型單一到多樣化發(fā)展、從宏觀指導(dǎo)到專門化提升、從主題要素不均衡到趨于均衡的變遷過程。整體上經(jīng)歷了起步發(fā)展與政策孕育期、探索引導(dǎo)與政策蓄勢(shì)期、全面推進(jìn)與政策紅利期、提質(zhì)升級(jí)與政策深化期四個(gè)演進(jìn)階段，不同階段的政策重點(diǎn)由“海洋旅游資源開發(fā)與保護(hù)”向“積極發(fā)展濱海旅游產(chǎn)業(yè)”“建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的濱海旅游目的地”“打造世界頂級(jí)的海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群”轉(zhuǎn)變，政策目標(biāo)與方向愈加清晰和具體。

（2）從政策外部結(jié)構(gòu)來看，中國(guó)海洋旅游政策文件數(shù)量逐年波動(dòng)增加，政策類型更加多樣化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境逐漸向好，但政策體系建設(shè)仍然不健全。政策參與制定和發(fā)布主體的行政級(jí)別較高，呈現(xiàn)出由國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、文化和旅游部（原國(guó)家旅游局）和自然資源部（原國(guó)家海洋局）為主導(dǎo)部門發(fā)布，多部門、金融機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)介入的多元化特征，但政策聯(lián)合決策程度和政策效力仍有待進(jìn)一步提升，且政策級(jí)別較低與監(jiān)督反饋機(jī)制不完善使得政策實(shí)行效果、約束力和強(qiáng)制性偏弱。

（3）從政策工具選擇來看，中國(guó)海洋旅游三大政策工具間存在“環(huán)重、需中、供弱”的結(jié)構(gòu)性失衡特征，即環(huán)境型政策工具為實(shí)施重點(diǎn)并運(yùn)用廣泛，而需求型和供給型政策工具運(yùn)用存在相對(duì)不足。政策工具體系呈現(xiàn)以目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、策略性措施等環(huán)境型政策工具為主，輔以消費(fèi)市場(chǎng)、海外交流、試點(diǎn)示范等需求型政策工具和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等供給型政策工具的分布特征，雖對(duì)海洋旅游發(fā)展起到有力促進(jìn)作用，但政策工具間協(xié)同配合度不佳及內(nèi)部結(jié)構(gòu)分布失衡問題在一定程度上制約著海洋旅游的長(zhǎng)足發(fā)展。

舟山市重視游艇旅游發(fā)展，積極進(jìn)行布局規(guī)劃 圖源：舟山群島旅游公眾號(hào)

（二）政策建議

第一，合理規(guī)劃政策目標(biāo)，配套完善海洋旅游政策體系

首先，貫徹海洋旅游高質(zhì)量發(fā)展主線。以五大新發(fā)展理念為指導(dǎo)，制定和出臺(tái)更具針對(duì)性和可操作性的配套政策，全面提升海洋旅游產(chǎn)品、服務(wù)和環(huán)境質(zhì)量，從供需兩端發(fā)力共同推動(dòng)中國(guó)海洋旅游發(fā)展由要素驅(qū)動(dòng)型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型轉(zhuǎn)變，推動(dòng)發(fā)展質(zhì)量、動(dòng)力、效率變革。

其次，全面銜接國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需要。將海洋旅游政策目標(biāo)從單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向與國(guó)家戰(zhàn)略全面銜接，發(fā)揮海洋旅游在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)、重現(xiàn)海上絲綢之路繁榮、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體、建設(shè)海洋生態(tài)文明中的獨(dú)特作用。

最后，加快海洋旅游政策創(chuàng)新。重點(diǎn)圍繞國(guó)際休閑旅游島、世界級(jí)海洋旅游目的地和海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群打造等方面，加強(qiáng)賦能現(xiàn)代化海洋旅游產(chǎn)業(yè)體系壯大的政策內(nèi)容創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建“全方位、全周期、全產(chǎn)業(yè)鏈條”的政策體系。

第二，加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)海洋旅游發(fā)展體制改革

首先，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)出臺(tái)一系列統(tǒng)籌性、長(zhǎng)期性、均衡性的海洋旅游專門政策。通過制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)實(shí)施方案等系列專門文件明確目標(biāo)方向、凝聚地方經(jīng)驗(yàn)、提出指導(dǎo)意見、加大扶持力度，形成打造世界級(jí)海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群的強(qiáng)大合力。

其次，健全部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，構(gòu)建跨部門的海洋旅游政策網(wǎng)絡(luò)體系。要充分發(fā)揮國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、文化和旅游部和自然資源部的牽頭作用，成立牽頭部門與交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署、市場(chǎng)監(jiān)管總局等相關(guān)部門聯(lián)席制度，發(fā)揮不同部門的資源優(yōu)勢(shì)，提升“一站式”服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)跨部門在政策目標(biāo)一致和政策措施上協(xié)同配合的“整體性效應(yīng)”。

最后，促進(jìn)政策制定主體協(xié)同合作，指導(dǎo)海洋旅游與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。破除不同職能部門的行政壁壘與體制機(jī)制障礙，推動(dòng)海洋旅游與農(nóng)業(yè)漁業(yè)、體育運(yùn)動(dòng)、醫(yī)療康養(yǎng)等融合發(fā)展形成新業(yè)態(tài)，拓展發(fā)展空間。

第三，優(yōu)化政策工具組合，提升工具間協(xié)同性與適配性

首先，構(gòu)建更加有效的環(huán)境型政策工具治理框架，重視運(yùn)用金融支持、稅收優(yōu)惠等政策激勵(lì)海洋旅游產(chǎn)品創(chuàng)新與業(yè)態(tài)開發(fā)。

舟山長(zhǎng)喬海洋公園 圖源：舟山群島旅游公眾號(hào)

其次，加強(qiáng)供給型和需求型政策工具的運(yùn)用。尤其是，支持開發(fā)海洋旅游產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)，培養(yǎng)應(yīng)用創(chuàng)新人才；推進(jìn)建立國(guó)家現(xiàn)代海洋旅游科技創(chuàng)新聯(lián)盟，支持技術(shù)研究和開發(fā)的應(yīng)用；加強(qiáng)通過設(shè)立特別基金為海洋旅游發(fā)展提供財(cái)政支持，并制定有針對(duì)性的資本投資政策。

此外，提高政府對(duì)海洋旅游市場(chǎng)資源的綜合配置能力，重視發(fā)揮政府購買、貿(mào)易管制、服務(wù)外包等需求型政策工具的有效性。

最后，將政策評(píng)估納入海洋旅游政策供給體系。深化大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等信息與通信技術(shù)的運(yùn)用，建設(shè)中央到地方的海洋旅游互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺(tái)和體系，有效推進(jìn)海洋旅游政策在實(shí)踐中的實(shí)施、監(jiān)督和反饋。